Aktuelle Ausgabe 10/2017

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Was blieb vom Österreich-Konvent?

Foto APA/Irene Spreitzer

Wenn die Politik mit großen Reformvorhaben und Strukturerneuerungen aufhorchen
lässt, weiß der gelernte Österreicher, es fehlt an Geld im Staatssäckel. Der Wille zu Einsparungen im Verwaltungsapparat ist aber auch ein probates Mittel in Wahlzeiten, die Gemüter der Wähler zu beruhigen.

 

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Bislang gab es in Österreich bereits mehrere Anläufe für eine umfassende Staats- und Verwaltungsreform, wobei sich die Ergebnisse oft unter der Wahrnehmungsgrenze bewegten. Der erste Versuch liegt lange zurück, nämlich exakt ein Vierteljahrhundert, als Bundeskanzler Franz Vranitzky und sein Vize Erhard Busek mit dem „Perchtoldsdorfer Abkommen“ eine Neuordnung von Bund und Ländern mit dem damaligen Vorsitzenden der Landeshauptleutekonferenz, dem NÖ-Landeschef Siegfried Ludwig, vereinbarten. Ludwig wollte ob des kommenden EU-Beitritts Österreich die Rechte der Länder abgesichert wissen.

Den letzten ernsthaften Versuch startete die ehemalige schwarz-blaue Koalition unter Bundeskanzler Wolfgang Schüssel mit dem legendären Österreich-Konvent. Dieser sollte „Vorschläge für eine grundlegende Staats- und Verfassungsreform ausarbeiten, die auch Voraussetzungen für eine effizientere Verwaltung schaffen soll. Die künftige Verfassung soll eine zukunftsorientierte, kostengünstige, transparente und bürgernahe Erfüllung der Staatsaufgaben ermöglichen.“ Als ein 71-köpfiges Gremium am 30. Juni 2003 mit ihrer ersten Sitzung startete, war die Aufbruchsstimmung groß. Die Mitglieder des Konvents, Vertreter der Bundesregierung, des Parlaments, der Höchstgerichte, der Länder, Gemeinden, Kammern sowie neun Experten, starteten mit enormem Enthusiasmus und ebensolcher Medienbegleitung. Zehn Ausschüsse nahmen unverzüglich ihre Arbeit auf, die sich den Themenbereichen Staatsaufgaben, Verfassungsbereinigung, Kompetenzverteilung und Finanzen widmeten.

Worum es damals ging

„Das Modell ist der Europa-Konvent, der mit der gleichen Frage konfrontiert ist: Was kommt da raus? Das Papier verpflichtet niemanden zu irgendetwas. Aber es hat das Gewicht des Vorsitzenden, das Gewicht, dass alle politischen Kräfte mitgearbeitet haben. Über das Ergebnis wird sich die aktuelle Politik nicht so leicht hinwegsetzen können. Und Ähnliches erwarte ich von der österreichischen Situation“, meinte der Präsident des Nationalrates, Andreas Khol, damals. Der „großen Wurf“, den sich die Öffentlichkeit vom Österreich-Konvent erwartet hat, wurde nicht realisiert. WKO-Präsident Christoph Leitl will allerdings die Impulse als Vorarbeiten sehen, die eine gute Ausgangsbasis für eine künftige Verfassungs- und Verwaltungsreform darstellen. „Grundsätzlich ist dem stellvertretenden steirischen Landeshauptmann Michael Schickhofer für seinen Vorschlag, Landesgesetze zu vereinheitlichen, Respekt zu zollen, weil er damit wieder eine politische Debatte anstößt, wie die seit Jahren offenen Fragen einer modernen Verfassungs- und Verwaltungsreform gelöst werden könnten. Österreich würde als Standort davon profitieren, wenn die Verwaltungskosten sinken, wenn es klare und transparente Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften gibt.“

Der konstruktive Wille aller politischen Fraktionen sowie von Bund, Ländern und Gemeinden wären erforderlich und nicht nur individuelle Vorstöße, die versucht werden, sind vonnöten, um einen nachhaltigen Reformprozess wieder zu starten und Lösungen zu erreichen. Der damalige Ö-Konvents-Vorsitzende, Rechnungshof-Präsident Franz Fiedler, hat bereits vor Jahren in einem Verfassungsentwurf unter anderem versucht, die Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu entwirren und neu zu ordnen: „Die bestehende Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern ist nach wie vor gekennzeichnet durch Kompetenzzersplitterungen, Teilzuständigkeiten des Bundes und der Länder, eine Vielfalt von Rechtsquellen und insgesamt große Unübersichtlichkeit. Sie berücksichtigt nicht die sich aus der Mitgliedschaft Österreichs in der Europäischen Union ergebenden Erfordernisse und faktischen Gegebenheiten. Notwendig ist daher die Schaffung klarer, sinnvoll abgerundeter Kompetenzbereiche für Bund und Länder. Es könnte etwa einen Bereich ausschließlicher Bundeskompetenzen, einen Bereich ausschließlicher Landeskompetenzen sowie einen möglichst kleinen Bereich zwischen Bund und Ländern geteilter Zuständigkeiten geben. In diesem Sinn könnten die vorliegenden Vorschläge von Konvents-Experten und von Franz Fiedler wieder aufgegriffen, adaptiert und mit neuen Ideen ergänzt werden“, meint Leitl.  

Was bis heute nicht umgesetzt ist

In seiner derzeitigen Form ist der Föderalismus ein Bremsklotz für die gesamtstaatliche Entwicklung, konstatiert auch der ehemalige Finanzminister und Industrielle Hannes Androsch. „Dass man mit einem weitergehenden Föderalismus, mit mehr Steuerautonomie und geringerer Steuerbelastung erfolgreich sein kann, belegt die Schweiz, belegt Bayern, zeigen uns die Niederlande, Schweden oder Dänemark.“

Föderalismus beschreibt immer das Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Verstärkt müssen jedoch auch die Gemeinden mit den großen Herausforderungen unserer Zeit zurechtkommen: mit den Kosten für Pflege, Gesundheit, Soziales oder Kindergärten. „Die Gemeinden stecken bis zu ein Fünftel ihrer Gesamtausgaben in Transferleistungen, sie finanzieren damit Aufgaben der Länder mit, ohne über die Höhe und deren Verwendung mitreden zu können“, erklärt der ehemalige Rechnungshofpräsident Josef Moser. Als Beispiele führt er die Sozialhilfe, die Behindertenhilfe, die Mindestsicherung und den Gesundheitsbereich an. „Für mich hat es daher Priorität in einer Föderalismusreform, die Gemeinden stärker miteinzubeziehen. Außerdem wäre der Hebel dort anzusetzen, wo der Bund auf die Funktion des Zahlers eingeschränkt ist.“

Als skurriles Beispiel für die Unsinnigkeit mancher Strukturen im Föderalismus nennt Androsch ein Beispiel im Leichenbestattungswesen. „Auch dafür gibt es neun Landesgesetze. Mit etwa folgender Auswirkung: Ein Niederösterreicher wird in der Stadt Salzburg kremiert, die Urne ist nach Niederösterreich zu transportieren. Der Transportweg ist nicht das Problem, aber der Behördenweg zur Erlangung der notwendigen Genehmigungen: Bis zur Landesgrenze ist das Land Salzburg zuständig, für die Durchfahrt in Oberösterreich das Land Oberösterreich und für die weitere Fahrt in Niederösterreich bis zur Landesgrenze Wien wieder Niederösterreich. Um nicht Wien umkreisen zu müssen, sondern durch die Bundeshauptstadt fahren zu können, ist nunmehr das Land Wien zuständig, am Zielort allerdings wieder Niederösterreich. D.h., fünf Mal wechselt die landesrechtliche Zuständigkeit samt ihren jeweiligen Bestimmungen, um eine Urne von Salzburg an den nordöstlichen Rand von Wien zu transportieren. Das kann ja im Zorn nicht dem Teufel einfallen“, meint Androsch lakonisch.

Finanzausgleich als Besitzstandswahrung

Das neue Rechnungswesen wird für die Länder 2019 in Kraft treten, für die österreichischen Gemeinden 2020. „Über 94 Prozent der Abgaben werden vom Bund eingehoben, dann auf Bund, Länder und Gemeinden verteilt. Ein Finanzkraftausgleich, ein regionaler Ausgleich sowie ein aufgabenorientierter Ausgleich findet kaum bzw. gar nicht statt“, beschreibt Moser den Finanzausgleichsmodus.

Als historisch gewachsenes System, das frühere Zustände aufrechterhält, ist der Finanzausgleich eine typisch österreichische Spezies. „Die Gemeinden erhalten einen Ausgleich dafür, dass die Getränkesteuer 2001 abgeschafft wurde. Der Ausgleich bemisst sich am Ausmaß der durchschnittlichen Einnahmen der Jahre 1993 bis 1997.“ Ein ähnliches Beispiel gibt es im Werbesteuerbereich. „In Tulln war vor Jahren eine große Druckerei angesiedelt, die der Gemeinde Werbesteuereinnahmen brachte. Die Druckerei gibt es zwar heute nicht mehr, doch Tulln bekommt einen Ausgleich für den Wegfall der Werbesteuereinnahmen, der sich im Ausmaß der durchschnittlichen Einnahmen der Jahre 1996 bis 1998 bemisst. Auch das ehemalige Landespflegegeld wird ausgeglichen“, weiß Moser.

„Finanzausgleich als Besitzstandswahrung statt Aufgabenorientierung: Es wird nicht gefragt, was nötig ist, um eine Aufgabe zu finanzieren. Es wird nur der Wunsch bedient, weiterhin zu haben, was einem in der Vergangenheit zustand“, so Moser. „Der derzeitige Finanzausgleich verteilt die Mittel auf die drei Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden ohne eine grundlegende Strategie. Dies führt oft dazu, dass oftmals Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern eine größere oder ähnliche Finanzkraft haben wie eine Gemeinde mit 10.000 Einwohnern.“ Der Finanzausgleich ist außerdem ein Verfahren mit enorm hohem Bürokratismus. „Allein die Verteilung der Ertragsanteile ist so aufwendig und kompliziert, dass von acht Ländern fünf die Beträge falsch berechneten und vier sie falsch verbuchten. Ein dringend benötigter neuer Finanzausgleich sollte vordringlich die Aufgaben, die Finanzierung und die Verantwortung miteinander verbinden. Er sollte die Zuständigkeiten mit der Verantwortung zu deren Finanzierung verknüpfen, was derzeit nicht der Fall ist.“

Nach wie vor ungelöst: Bürokratie

Österreich hat Verwaltungsstrukturen aus der ehemaligen Monarchie, die um vieles größer war als die Republik, in der wir derzeit leben. „Die Länder, deren Zusammenschluss diesen Bundesstaat bildet, haben meist eine Geschichte, die tief in das Mittelalter zurückreicht. Das unterscheidet Österreich etwa von der Bundesrepublik Deutschland“, erklärt der Verfassungsexperte Theo Öllinger. Das ist teuer und für die Unternehmen ein Klotz am Bein. Die wirtschaftslähmende Gesetzesflut erzeugt auch neue Bedürfnisse einzelner Gruppen, die durch Gesetze und neue Verordnungen stetig anwachsen. Durch das Fehlen einer Gesamtstruktur blüht die Bürokratie in den unterschiedlichen Bereichen.

„Ein gutes Beispiel ist der Fleischhauer mit Jausenmöglichkeit. An einem Tag kommt der Arbeitsinspektor, am nächsten der Gewerbeinspektor, dann das Gesundheitsinspektorat, dann die Gewerkschaft, dann die Finanzpolizei. Und bei einer großen börsenotierten Firma schaut das dann so aus: Im ersten Stock sitzt die Bilanzpolizei, im zweiten Stock die Finanzmarktaufsicht – beide stecken miteinander in heftigen Kontroversen – und im nächsten Stockwerk zieht sich eine endlos dauernde Betriebsprüfung fast über ein Jahr hin“, erläutert Androsch. Aber es gibt noch mehr davon: eine kleine Skiliftanlage mit wenig Umsatz, im Sommer elf Beschäftigte, im Winter 30 mit einer Betriebsprüfung, die schon zwei Jahre dauert. Oder: Bei einer Friseurin mit einer Angestellten wird bereits drei Monate geprüft.

Auch die verschiedenen Steuersätze sorgen bei Unternehmern für Unmut. In einer Gärtnerei werden die Kräuter im Topf mit 20 Prozent besteuert, ohne Topf mit 13 Prozent und Kräuter, die Nahrungsmittel sind, mit zehn Prozent. Es handelt sich dabei aber um dieselben Kräuter. Wenn der Pflanzenverkauf gemischt wird, wird die Gärtnerei mit zehn oder 20 Prozent besteuert, je nachdem welcher Anteil überwiegt. Die Wirtschaftskammer hat sich jüngst über einen absurden Fall auch zu Recht aufgeregt: Weil der Steuerberater einer Firma elf Minuten zu spät eine Anstellung gemeldet hat, wurde eine Strafe von mehreren Tausend Euro verhängt.

Verwaltung nach wie vor personalintensiv

In der österreichischen Verwaltung arbeiten insgesamt rund 345.000 Personen, Beamte sowie Vertragsbedienstete, die im öffentlichen Dienst beschäftigt sind. Der Personalstand des Bundes umfasst davon rund 132.000 Bedienstete, jener der Bundesländer rund 140.000 und jener der Gemeinden – ohne Wien – rund 74.000. „Hochqualifizierte Beamte auf Bundes- wie Landesebene sind primär damit beschäftigt, Kompetenzfragen zu klären oder einfach nur mitzumischen, soweit die Verantwortungen geteilt sind“, meint Öhlinger. „Ihre Anzahl zu reduzieren oder sie für produktive Leistungen freizustellen würde Kosten sparen. Im Österreich Konvent im Jahr 2004 war von 3,5 Millionen Euro die Rede, inzwischen ist diese Summe in manchen Stellungnahmen bereits auf 1,8 Milliarden hinaufgeschnellt.“

Ein interessierter Bürger, pensionierter Bankangestellter im mittleren Management, hat ein ganzes Jahr lang in Banken-Landes- und Bundesstellen recherchiert, mit dem Ergebnis, dass jeder Österreicher täglich mit 14,81 Euro für Personal- und Sachkosten aufkommt, was im Jahr 5.361,22 Euro für jeden einzelnen Einwohner und somit rund 44,7 Milliarden Euro Verwaltungsaufwand ausmacht.

Für einen neuen Anlauf in Sachen Verwaltungsreform hat sich der Vorarlberger Landeshauptmann Markus Wallner eingesetzt. Er pocht auf Ausgabendisziplin, was er als „absolute Notwendigkeit“ bezeichnet. Durch ein „Amt der Bundesregierung“, wo Zuständigkeiten von Bundesbehörden in der betreffenden Verwaltung eingegliedert werden, ergäben sich weitere Einsparungen. Er forderte außerdem, dass die Regelung des Mietrechts in Länderkompetenz übergehen solle. Davon verspricht sich Wallner eine „massive Vereinfachung“ und eine „Stärkung des Subsidiaritätsgedankens“. Ebenso befürwortet er ein „Anti-Bürokratie-Paket“ für die Wirtschaft, um das Regelungsdickicht durchforsten zu können und die Unternehmen von bürokratischen Lasten zu befreien. „Das könnte relativ rasch geschehen“, meint Wallner, „und wäre ein wichtiges Signal.“

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